Καθιέρωση μεταρρυθμίσεων για ισχυρή αυτοδιοίκηση
του Σάββα Σαββάκη
Κατ’ αρχήν θεωρώ, πως οι όποιες προωθούμενες μεταρρυθμίσεις στον χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης, πρέπει να διασφαλίζουν οπωσδήποτε, την ύπαρξη ισχυρών Δήμων και περιφερειών κατά τρόπο που η τοπική αυτοδιοίκηση να απολαμβάνει ευρείας αυτονομίας ως προς τις αρμοδιότητες, τους τρόπους άσκησης αυτών και ως προς τα αναγκαία μέσα για την εκπλήρωση της αποστολής της. Η ισχύουσα νομοθεσία που διέπει τη λειτουργία των ΟΤΑ παρά τις κατά καιρούς προσαρμογές της με τις διατάξεις του Ευρωπαϊκού Χάρτη της τοπικής αυτονομίας, δεν εναρμονίζεται πλήρως με αυτές, γιατί ή Χώρα μας επιφυλάχθηκε να αναλάβει την υποχρέωση δέσμευσης σε ορισμένες ουσιώδεις από αυτές που θα συνέβαλαν αποτελεσματικά στην πολιτική και οικονομική ανεξαρτησία της αυτοδιοίκησης.
Είναι γνωστό, πως με το ν 1850/89 κυρώθηκε ο ευρωπαϊκός χάρτης της τοπικής αυτονομίας που αποτελεί το νομικό πλαίσιο δια του οποίου, προσδιορίζονται και διασφαλίζονται οι αρχές της αυτοδιοίκησης, ενός από τα βάθρα της Δημοκρατίας που το Συμβούλιο της Ευρώπης, έχει αποστολή να το υποστηρίζει και να το προωθεί. Ωστόσο, ο χάρτης ως προϊόν συμβιβασμού διαφορετικών αντιλήψεων, αφήνει δυνατότητες για πολλές ερμηνείες και πολιτικές πρακτικές και η υλοποίηση των αρχών του, μένει στη διακριτική ευχέρεια της κεντρικής εξουσίας. Αποτέλεσμα αυτών των πολιτικών πρακτικών ήταν να κατατεθεί στη Βουλή (1989) ο χάρτης από τον τότε Υπουργό εσωτερικών «κουτσουρεμένος» έτσι ώστε να ενισχύεται ο κυβερνητικός συγκεντρωτισμός και να απονέμονται στις τοπικές αρχές, εξουσίες που θέλει η εκάστοτε Κυβέρνηση και να εκχωρούνται αρμοδιότητες χωρίς τη συνοδεία αντίστοιχων πόρων. Ωστόσο η αποσυγκέντρωση εξουσιών, είναι εφικτή, δια της μετεξέλιξης της τοπικής αυτοδιοίκησης σε τοπική αυτονομία που ασφαλώς σε καμιά περίπτωση δεν θα σημαίνει «ομοσπονδοποίηση» του κράτους.
Με τον όρο «αυτονομία», εννοώ το δικαίωμα και την πραγματική ικανότητα «διακυβέρνησης» στους τομείς που ενώ ανήκουν πραγματικά στην αρμοδιότητα των ΟΤΑ, ασκούνται συγκεντρωτικά από την εκάστοτε Κυβέρνηση καθώς και την ικανότητα να «αυτονομοθετεί» στα πλαίσια μιας ουσιαστικής πολιτικής και διοικητικής αποκέντρωσης. Με τον όρο «αυτονομοθεσία» εννοώ την ικανότητα του φορέα, να θέτει κανόνες δικαίου με την έννοια της κανονιστικής αυτονομίας, για υποθέσεις που χαρακτηρίζονται ως «τοπικού ενδιαφέροντος» και έχουν ως σκοπό, την προαγωγή των τοπικών συμφερόντων. Μια τέτοια μετεξέλιξη, θα αποτελέσει πράγματι μια ουσιαστική θεσμική μεταρρύθμιση. Διαφορετικά, η διατήρηση του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου που διέπει τους ΟΤΑ, συντηρεί τον κυβερνητικό συγκεντρωτισμό, που στοχεύει και στην υποβάθμιση του θεσμικού ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης η οποία πρέπει να λειτουργεί ως φραγμός ή ως άμυνα απέναντι στην κεντρική διοίκηση και την κατάχρηση εξουσίας.
Πώς φαντάζομαι τώρα σε γενικές γραμμές, ένα λειτουργικό-οργανωτικό-διοικητικό σύστημα τοπικής διακυβέρνησης, χωρίς ωστόσο να εκληφθεί ως ολοκληρωμένη μελέτη
Πολιτική – Διοικητική μεταρρύθμιση
1) Νομοθετική οριοθέτηση του όρου «τοπική και περιφερειακή υπόθεση».
2) Μετασχηματισμός των Περιφερειακών Ενώσεων Δήμων, σε Μητροπολιτικούς Συνδέσμους με τη μορφή ΝΠΔΔ, που να αποτελούν ένα σύστημα τοπικής διακυβέρνησης στους τομείς που ανήκουν πραγματικά στην αρμοδιότητα των Δήμων, προσδιοριζόμενες- με θεσμική ωστόσο κατοχύρωση- στα πλαίσια μιας ουσιαστικής αποσυγκέντρωσης κεντρικών κρατικών υπηρεσιών. Ένα σύστημα διακυβέρνησης, που να στηρίζεται στην ανάπτυξη σχέσεων ουσιαστικής συνεργασίας με τους κρατικούς φορείς και την κοινωνία των πολιτών.
Να μπορούν να «αυτονομοθετούν»:
α) για υποθέσεις τοπικού ενδιαφέροντος των Καλλικρατικών Δήμων, με ανάλογη τροποποίηση των άρθρων 79 του ν 3463/2006 και 210 του ν 3852/2010.
β) για τους κανόνες μιας πολύπλευρης ανάπτυξης στο κοινωνικό, οικονομικό, πολιτικό-διοικητικό και πολιτιστικό πεδίο. Οι πόροι για τη λειτουργία τους, θα προέρχονται από αναλογικές εισφορές των μελών Καλλικρατικών Δήμων που θα καθορισθούν από το πρώτο αιρετό Διοικητικό Συμβούλιο.
3) Μετασχηματισμός των περιφερειών σε Μητροπολιτικές περιφέρειες που να αποτελούν ένα σύστημα περιφερειακής διακυβέρνησης ανάλογο με τους Μητροπολιτικούς Συνδέσμους, που να μπορούν να «αυτονομοθετούν»:
α) για υποθέσεις περιφερειακού ενδιαφέροντος των περιφερειακών ενοτήτων
β) για τους κανόνες της περιφερειακής ανάπτυξης
γ) για τους κανόνες στοχοθεσίας για καλύτερη διοικητική λειτουργία και ανασυγκρότηση.
4) Θεσμοθέτηση αιρετών σχημάτων συμμετοχής των πολιτών αντί των Δημοτικών επιτροπών διαβούλευσης του άρθρου 76 του ν 3852/2010 (σ.σ ο ρόλος τους απεδείχθη στην πράξη καθαρά διακοσμητικός)που να συμβάλλουν αποτελεσματικά στη συνδιαμόρφωση τοπικών αναπτυξιακών πολιτικών, διαφάνειας και καταπολέμησης της διαφθοράς και της διαπλοκής. Το σπουδαιότερο, να αναδείξουν μια νέα σχέση μεταξύ της κεντρικής εξουσίας-τοπικής αυτοδιοίκησης και κοινωνίας που θα διαμορφώσει την κοινωνία των πολιτών. Έτσι, μια οργανωμένη κοινωνία πολιτών, διαμορφώνει νομοθετικές προτάσεις τις οποίες μεταβιβάζει προς την κεντρική εξουσία προς υιοθέτηση και προώθηση. Να σημειώσω, ότι με το άρθρο Ι-47 του Ευρωπαϊκού Συντάγματος δια του οποίου εισάγεται η αρχή της συμμετοχικής δημοκρατίας, στην παράγραφο 2 αυτού ορίζεται: « τα θεσμικά όργανα διατηρούν ανοικτό διαφανή και τακτικό διάλογο με τις αντιπροσωπευτικές ενώσεις και την κοινωνία των πολιτών για την οποία πρέπει να διασφαλίζεται η συμμετοχή της». Συνεπώς, η ΕΕ δίνει μεγάλη προτεραιότητα στις συμμετοχικές διαδικασίες τις οποίες και στηρίζει.
5) Θεσμοθέτηση περιφερειακού συμβουλίου κορυφής, στο οποίο να μετέχουν ο Περιφερειάρχης, ο πρόεδρος του Μητροπολιτικού συνδέσμου, εκπρόσωποι των αιρετών σχημάτων συμμετοχής, εκπρόσωποι των Ιερών Μητροπόλεων, των επιμελητηρίων, των επιστημονικών, πολιτιστικών και λοιπών συλλογικών φορέων, προκειμένου, στα κρίσιμα τοπικά και περιφερειακά προβλήματα, τα ζητήματα προστασίας του περιβάλλοντος, ποιότητας ζωής, τα εξαιρετικής σημασίας θέματα που θα έχουν αντίκτυπο στις μελλοντικές εξελίξεις, η απόφαση του συμβουλίου να ενδυναμώνει πολιτικά κατά περίπτωση τις Δημοτικές αρχές ή τις αρχές των περιφερειακών ενοτήτων όταν αυτές καλούνται να πάρουν κρίσιμες και επώδυνες αποφάσεις.
6) Επαναπροσδιορισμός του διαμεσολαβητικού ρόλου των πολιτικών κομμάτων εξουσίας από παρεμβατικό, που στοχεύει στον έλεγχο του τοπικού πολιτικού συστήματος, σε θεσμό μετασχηματισμού των κοινωνικών αιτημάτων, σε πολιτική πρόταση. (βλ. πρόταση με α/α 4) Θεωρώ λοιπόν, πως προέχουν αυτού του είδους μεταρρυθμίσεις και έπεται ως δευτερευούσης σημασίας η καθιέρωση της απλής αναλογικής που κατά την πολιτική ηγεσία του ΥΠΕΣ, στοχεύει στις συνεργασίες και στρατηγικές συμμαχίες.
Σε ό,τι αφορά την απλή αναλογική, έχω να παρατηρήσω τα εξής:
1) Θα μπορούσε να καθιερωθεί, όταν και εφόσον η τοπική αυτοδιοίκηση, θα χειραφετείτο από το κομματικοκρατούμενο πολιτικό κατεστημένο που έχει μετατραπεί σε ασφυκτικό κλοιό όλων των μηχανισμών διαμόρφωσης και άσκησης της πολιτικής εξουσίας, αναδεικνύοντας τη μονοκρατορία του στην κοινωνία. Αυτή η συμπεριφορά των πολιτικών κομμάτων, εκδηλώνεται σ’ όλο το φάσμα του Δημόσιου βίου και κατά συνέπεια αγγίζει το τοπικό πολιτικό γίγνεσθαι δια μέσου των Δημοτικών παρατάξεων, δηλ. των εκλογικών συνδυασμών που συγκροτούνται με πρωτοβουλία του κόμματος και του χρισματούχου επικεφαλής. Και τίθενται τα εύλογα ερωτήματα: α) η απλή αναλογική πράγματι θα στοχεύει στις συνεργασίες και τις συμμαχίες ή για να αποτελέσει το βράδυ των εκλογών, το αξιόπιστο γκάλοπ από τα ευρήματα του οποίου τα κομματικά επιτελεία θα μιλούν, άλλα για νίκη των συνδυασμών που στήριξαν και άλλα για νίκη της τοπικής αυτοδιοίκησης;; β) ποιοι θα διαπραγματευθούν για τις συνεργασίες και τις συμμαχίες;; οι επικεφαλής αυτοβούλως ή κατόπιν κομματικών οδηγιών;;
2) Οι πριν τις εκλογές κομματικές στην πραγματικότητα διαπραγματεύσεις, έρχονται σε πλήρη αντίθεση με τις διατάξεις της παραγράφου 2 του άρθρου 3 του Ευρωπαϊκού χάρτη της τοπικής αυτονομίας, σύμφωνα με τις οποίες, οι εκλογές γίνονται με ελεύθερη……. ψηφοφορία. Και τίθεται το ερώτημα: κάτω από τέτοιου είδους «παζάρια», είναι ελεύθερη η ψηφοφορία ή ασκείται κομματική πίεση επηρεασμού του εκλογικού σώματος;; πλαστογραφείται έτσι ή όχι το εκλογικό αποτέλεσμα;;
3) Για τις μετεκλογικές διαπραγματεύσεις: το εκλογικό σώμα οριοθέτησε τις πολιτικές εντολές, με βάση τον προγραμματικό λόγο την πολιτική στοχοθεσία για την υπεράσπιση και προαγωγή των τοπικών συμφερόντων. Ωστόσο, οι αιρετοί δεν παίρνουν μια λεπτομερειακή εντολή για όλες τις τοπικές υποθέσεις και προβλήματα για όλη την περίοδο της Δημοτικής θητείας, αλλά οφείλουν να ζητούν τη συμβολή της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, όταν συναντούν ιδιαίτερα προβλήματα ή σχέδια που ξεπερνούν το αρχικό πλαίσιο της εντολής. Στις περιπτώσεις αυτές, η Δημοτική αρχή, θα μπορεί να επιζητεί ενισχυμένη πολιτική νομιμοποίηση από τα προτεινόμενα κοινωνικά σχήματα συμμετοχής ή το συμβούλιο κορυφής. Θεωρώ λοιπόν, ότι οι μετεκλογικές αβέβαιες και ατέρμονες διαπραγματεύσεις συνεργασιών και συμμαχιών για μείζονα ζητήματα μεταξύ των επικεφαλής των παρατάξεων χωρίς την απαιτούμενη ενισχυμένη πολιτική νομιμοποίηση της κοινωνίας των πολιτών, παρέλκουν.
Οικονομική –φορολογική μεταρρύθμιση
Όλες οι μεταρρυθμίσεις στον χώρο της αυτοδιοίκησης πρέπει πρωταρχικά να αντιμετωπίζονται από οικονομική άποψη, γιατί το κυρίαρχο κριτήριο που προσμετράται στη Δημοκρατική ανεξαρτησία οιουδήποτε οργανισμού, είναι η οικονομική του αυτοτέλεια. Για τον σκοπό αυτό, υπάρχει συνταγματική κατοχύρωση και συγκεκριμένα με τις διατάξεις της παρ. 5 του άρθρου 102 του Συντάγματος.
Ωστόσο και όπως είναι γνωστό, η εκάστοτε κεντρική εξουσία χρησιμοποιεί ένα «αποικιακού» χαρακτήρα διαχειριστικό καθεστώς, σύμφωνα με το οποίο οι θεσμοθετημένοι υπέρ της αυτοδιοίκησης πόροι της αποδίδονται κατά το δοκούν, με αποτέλεσμα λόγω των μεγάλων περικοπών για την εμφάνιση πρωτογενών πλεονασμάτων, να περιορίζεται λόγω της οικονομικής αδυναμίας και εξάρτησης η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας δηλ. εξασθενείται ο δημοκρατικός χαρακτήρας της αυτοδιοίκησης.
Η κατάργηση του διαχειριστικού καθεστώτος αυτού, και η καθιέρωση νέου και νέων πηγών χρηματοδότησης αποτελεσματικής εισπραξιμότητας ώστε να συμβάλλουν στη δημιουργία υπόβαθρου οικονομικής αυτοδυναμίας, προϋποθέτουν μεταρρυθμίσεις όπως:
1) θέσπιση της περιφερειακής φορολογίας που δεν θα έχει καμιά σχέση με τα ανταποδοτικά τέλη και τους λοιπούς φόρους, τέλη και εισφορές που έχουν θεσμοθετηθεί υπέρ της τοπικής αυτοδιοίκησης με σχετική τροποποίηση των άρθρων 259 και 260 του νόμου 3852/2010 όπως αυτά μεταγενέστερα τροποποιήθηκαν. Οι θεσπισθέντες κεντρικοί αυτοτελείς πόροι, μετονομάζονται πλέον σε: «περιφερειακοί αυτοτελείς πόροι». Διευκρινίζω ότι η περιφερειακή φορολογία δεν θα αποτελεί πρόσθετη φορολογία αλλά θα προέρχεται από τις υφιστάμενες και συγκεκριμένα:
α) κατά ποσοστό 40% από τον ΕΝΦΙΑ.
β) κατά ποσοστό 50% από τα τέλη κυκλοφορίας των αυτοκινήτων.
γ) κατά ποσοστό 15% επί του φόρου εισοδήματος φυσικών και νομικών
προσώπων
δ) κατά ποσοστό 12% επί του Φόρου προστιθέμενης αξίας.
Εκτιμώ ότι με τα παραπάνω ποσοστά του σχηματισμού της περιφερειακής φορολογίας, καλύπτεται σχεδόν το λειτουργικό κόστος των ΟΤΑ καθώς και τις επενδυτικές δαπάνες μικρών έργων.
2) θεσμοθέτηση αυτόνομου οργανισμού διαχείρισης των πόρων των Δήμων και Περιφερειών που να λειτουργεί με τη μορφή του ΝΠΙΔ ως ευέλικτου σχήματος.
Οι εισπράξεις από το Δημόσιο των παραπάνω φορολογιών κατά τα αντίστοιχα ποσοστά, να κατατίθενται στην Τράπεζα της Ελλάδος σε λογαριασμό του οργανισμού και όχι όπως γίνεται σήμερα στο λογαριασμό του Υπουργείου Εσωτερικών που τηρείται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων.
Οι αποδόσεις των πόρων από τον οργανισμό στους Δήμους και τις Περιφέρειες, να γίνονται κατά ποσοστό 90% και ως εξής: Δήμοι κατά 70% και περιφέρειες κατά 20%. Το υπόλοιπο 10%, να παρακρατείται για τον σχηματισμό αποθεματικού προκειμένου να αντιμετωπίζονται
έκτακτες ανάγκες. Θεωρώ πως οι παραπάνω παράγραφοι, 1 & 2 εναρμονίζονται με τις διατάξεις της παρ. 5 άρθρου 102 του Συντάγματος.
Στο Διοικητικό συμβούλιο να μετέχουν υποχρεωτικά αιρετοί της τοπικής αυτοδιοίκησης, Πάρεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκπρόσωποι των επιμελητηρίων και άλλων φορέων των οποίων η συμμετοχή ήθελε κριθεί αναγκαία. Ο εσωτερικός κανονισμός, η θητεία και λειτουργία του Διοικητικούσυμβουλίου οι αρμοδιότητές του, η εποπτεία, ο έλεγχος των
διοικούντων, η διάρκεια, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεια, να καθοριστούν με νόμο.
3) Θεσμοθέτηση επιτροπής ελέγχου της πορείας των εισπράξεων των προαναφερομένων φορολογιών που σχηματίζουν την περιφερειακή φορολογία και την κατάθεση στο σύνολό τους στην Τράπεζα της Ελλάδος.
4) Θεσμοθέτηση κοινής επιτροπής απαρτιζόμενης από τους ΓΓ των Υπουργείων Εσωτερικών και Οικονομικών ή από ανώτατα Διευθυντικά τους στελέχη, εκπρόσωπους των Μητροπολιτικών συνδέσμων και των Μητροπολιτικών περιφερειών, που να εισηγείται στα συναρμόδια υπουργεία κατόπιν κοστολογικής μελέτης, τη διεύρυνση της περιφερειακής φορολογίας στις περιπτώσεις που θα εκχωρούνται νέες αρμοδιότητες στους ΟΤΑ χωρίς τη συνοδεία αντίστοιχων πιστώσεων από άλλες πηγές του κρατικού προϋπολογισμού.
Με τις προτάσεις μου αυτές που ασφαλώς χρήζουν νομοτεχνικής επεξεργασίας- εφόσον φυσικά υιοθετηθούν επί της αρχής- θεωρώ ότι μια τέτοια θεμελιακή μεταρρύθμιση:
1) εναρμονίζεται πλήρως με τον προσδοκώμενο εκσυγχρονισμό της τοπικής αυτοδιοίκησης και θα συμβάλλει αποτελεσματικά στην ποιοτική αναβάθμισή της και οικονομική ενδυνάμωσή της, στα πλαίσια του Ευρωπαϊκού χάρτη τα τοπικής αυτονομίας, οι διατάξεις του οποίου, διαθέτουν δυνάμει του άρθρου 28 παρ 1 του Συντάγματος, ισχύ υπέρτερη από τις διατάξεις των νόμων. ( Γ. Παπαδημητρίου «η τοπική αυτοδιοίκηση στη σύγχρονη Δημοκρατία» σελ 44-47
2) συνιστά τις ουσιώδεις προϋποθέσεις για την πραγματική και ουσιαστική αποκέντρωση.
Τρίπολη 26-8-2017
Τα κείμενα που φιλοξενούνται στην ενότητα ΑΠΟΨΕΙΣ του παρόντος ιστοχώρου, δημοσιεύονται αυτούσια και εκφράζουν τις απόψεις των συγγραφέων τους και όχι της Δημοτικής Ραδιοφωνίας Τρίπολης ή της ΔΕΠΕ Τρίπολης.
